政策解读：电力产业政策正抓紧制定中

作者：全球MRO综合服务商    仪器仪表行业新闻来源：全球MRO仪器仪表交易网    点击数：    更新时间：2007/5/23

未来我国将大力发展水电，积极推进核电，加快发展风电等可再生能源和新能源发电。
 
 　　○ 钟投
 
 　　2004年《汽车产业政策》、2005年《钢铁产业政策》……从汽车、焦化，到钢铁、铝等行业，我国主要行业都相继发布了一系列产业发展政策。而作为宏观调控对象之一的电力企业，也敏锐地感觉到了国家有关部门即将发布电力产业政策的步伐。
 
 　　的确，目前由国家发改委牵头、会同有关部门拟定的《电力产业政策(征求意见稿)》正在广泛听取各方意见，抓紧修改完善之中。
 
 　　为电力发展确定方向
 
 　　据国家发改委公布的数据，继2001～2003年分别开工电站项目2140万千瓦、2337万千瓦和3111万千瓦后，2004年批准开工电站项目6100万千瓦，投产电站规模超过了5000万千瓦，电力发展速度超过了国民经济增长速度。
 
 　　在电站规模扩大的同时，违反国家有关政策和规定、盲目无序建设的电站项目也屡见不鲜。2005年8月，国家发改委等四部委发布了各地电站项目的清理情况，结果表明违规开工项目总计达1.25亿千瓦。这些项目多数未完成环保、土地、用水和专家评审程序。
 
 　　大量违规电站的仓促建设，加剧了发电设备供不应求的紧张局面，不但需要大量进口材料、部件，而且埋下设备制造和工程建设质量隐患，对电力系统安全运行构成严重威胁。一批高能耗小机组的建设和投产，使电力工业技术水平出现倒退，给今后电力结构及产业布局调整增加了难度。
 
 　　国家发改委产业司有关负责人认为，违规电站项目扰乱了国家能源总体战略的实施，引发电力建设布局混乱，加剧煤炭供应和运输能力紧张的矛盾，“这种状况持续下去，势必引起电力和煤炭工业发展的大起大落，影响相关行业的正常发展”，给国民经济可持续发展带来严重的负面影响。
 
 　　因此，作为重要的基础能源产业和关系国计民生的公用事业，电力产业迫切需要一部完善的产业政策。通过产业政策的发布，调整产业结构，指导行业稳定、健康发展，这也是电力产业政策制定的根本出发点，也是产业政策所具备的重要职能之一。
 
 　　同时，产业政策在整个经济大盘子中的作用也不容小觑。在今年5月的全国产业政策工作会议上，国家发改委副主任欧新黔就强调说：“产业政策是国家加强和改善宏观调控的重要手段，充分发挥产业政策的作用，通过政策和信息引导，与其他经济政策之间的协调配合，是宏观调控的重要组成部分”。
 
 　　因此，在拟定的《电力产业政策(征求意见稿)》中，明确了“加强电网建设，大力发展水电，优化发展煤电，积极推进核电发展，适度发展天然气发电，加快新能源发电”的发展方针；还根据我国一次能源和符合分布的国情，确立了“西电东送、南北互济、全国联网”的地区布局战略，并积极推进电力体制改革，以实现促进不断优化电力结构和布局,促进电力工业全面、协调和可持续发展的战略目标。
 
 　　火电政策门槛提高
 
 　　据透露，在目前拟定的《电力产业政策(征求意见稿)》中，“西电东送、南北互供”的大原则不会变，但“水火”将不再是“互济”关系，而转向“大力发展水电、降低火电比重”。
 
 　　国家发改委主管能源的副主任张国宝在国务院新闻办记者招待会上答记者问时支持了这一说法，他表示，今后我国的能源中长期规划中强调调整能源结构，其中电力方面要大力发展水电,加快发展核电。
 
 　　2004年电力增长了15.3%，今年上半年又比去年同期增长了13.2%。电力需求的快速增长又拉动了煤炭需求的增长。但2003年以来，煤、电、油等能源供应紧张成为制约经济发展的瓶颈。在新一轮宏观调控中，这一瓶颈影响虽有所缓解，但仍未能彻底解决能源供求的矛盾。
 
 　　同时受电站设备和技术水平不高的限制，煤电、油电企业在发电过程中不可避免地对当地的环境造成了一定程度的影响。因此，出于节约能源和减少污染的考虑，未来火电产业并不是我国鼓励发展的重点产业，其发展将受到种种限制。
 
 　　今后，那些发电成本高、规模小、机组性能差的小火电由于市场竞争力较弱，市场份额将会逐步缩小。加上国家有关部委在“十五”期间将严格执行关停小火电机组的规定以及受国家环保总局刮起的“环保风暴”影响，未来小火电面临被淘汰出局的境地。
 
 　　另一方面，由于电力企业具有明显的规模经济效应，大机组、大电厂相对于小机组、小电厂来说具有无法比拟的成本优势。一部分设备先进、实力雄厚的大机组获得良好的发展机会。竞价上网后，电价的统一趋势必然导致火电企业盈利水平出现较大分化。对于华能国际、大唐电力等拥有大机组的企业在电力体制改革中无疑将会受益，其发电量和效益都将得到增长。
 
 　　尽管我国未来将大力发展以水电为主的其他发电方式，然而由于我国煤炭资源丰富，以煤炭为主要原料的火力发电一直是我国发电的首要组成部分，占据了70%以上的发电份额，在整个电力中的位置更是起到了关键作用。中国电力协会出具的《火电企业调查报告》显示，从能源构成来看，火力发电仍是我国目前电力固定资产投资的重点，在相当长的时间内将仍然占据发电市场的主导份额。
 
 　　因此，为缓解电力企业尤其是燃煤发电企业的原料供应紧张，即将出台的《电力产业政策》将鼓励电力企业投资煤炭业，支持煤炭企业、电力企业之间通过资产重组实现一体化经营。《政策》还根据我国煤炭资源、水资源和电力、热力负荷分布状况，结合电网接入系统、交通运输等条件，统筹规划一系列可以优先建设的燃煤电厂项目类型。
 
 　　对于新建燃煤电站，单位容量用地面积要控制在0.32平方米/千瓦以内；新建燃气-蒸汽联合循环电站，单位容量用地面积要控制在0.13平方米/千瓦以内。60万千瓦及以上机组发电煤耗应控制在286克标准煤/千瓦时以下。坑口或矿区电厂的机组发电煤耗应低于295标准煤/千瓦时(空冷机组发电煤耗应控制在305克标准煤/千瓦时以下)。缺乏煤炭资源的东部沿海地区，鼓励建设发电煤耗不高于275克标准煤/千瓦时的燃煤电站。煤矸石综合利用的发电厂，燃料平均热值应不高于12550千焦/千克。
 
 　　但《电力产业政策》中也明确提出了一些“火电禁令”，如：除西藏、新疆自治区和海南省外，在大电网覆盖范围内，燃煤电站应建设高参数、大容量、高效率、节水环保型机组，所选机组单机容量应为30万千瓦及以上。禁止建设单机容量为20万千瓦及以下燃煤凝汽式火电机组。
 
 　　禁止建设燃油发电机组。除满足有效热负荷市场需求的供热机组外，东部地区应尽快淘汰单机容量10万千瓦及以下燃煤凝汽式火电机组，中西部地区淘汰5万千瓦及以下燃煤凝汽式火电机组。
 
 　　清洁能源迎来发展契机
 
 　　与火电相比，水电综合成本较低。虽然建设成本高于火电，但随着国家对环保控制要求的提高，若考虑到火电厂脱硫、脱硝、除尘等环保要求的所需资金(约占总投资的1/3)，水电的建设成本与火电差距大幅缩小。而投产后，水电厂的运营成本要比其他类型的发电厂运营成本低很多，并且水电无燃料(如燃煤和燃油)价格上涨加大成本之忧。
 
 　　《政策》对大型河流水电项目开发，提出应贯彻“流域、梯级、综合、协调”的开发方针组建流域开发公司，实行流域梯级电站的统一建设、统一管理。鼓励流域开发公司积极吸收其他投资主体投资入股。中小型河流水电项目开发，应充分发挥各方面的积极性，可以采取灵活的开发管理模式。
 
 　　而且，随着发电排放的环保折价标准及相应配套税收政策的出台，在国家大力扶持水电企业的政策下，水电的发电成本将更加低廉，其带来的竞争优势势必会给火电企业带来更大的冲击。
 
 　　而核电作为清洁能源，也受到青睐。目前我国共有11台核电机组，总容量是870万千瓦，除了江苏连云港2台核电站还在建设中以外，其他的9台已经都建成投产。核电在整个发电装机容量当中的比重现在还很小，还不到2%。《电力产业政策(征求意见稿)》中提到，优先在沿海经济发达、能源资源缺乏地区建设核电站。在中部缺少煤炭资源的地区，积极储备一批核电站厂址，做好核电站厂址的保护工作。核电发展的技术路线统一为百万千瓦级压水堆。但目前核电仍以国家投资为主，非国有投资要想涉足核电领域还没有得到明确的政策许可。
 
 　　《政策》鼓励开发风能、太阳能、生物质能和海洋能等可再生能源和新能源发电技术，并将其列为科技发展和高技术产业化发展的优先领域，纳入国家科技发展规划和高技术产业发展规划。重点研究和应用风力发电技术，特别是兆瓦级及以上容量风力发电机组的设计、制造与应用，加快实现产业化发展与本土化制造。支持发展太阳能光伏发电技术。支持利用生物质能(包括垃圾)发电的技术研究。“加大可再生能源和新能源开发利用力度，符合《电力法》、《可再生能源法》的要求和优化我国能源结构、保障国家能源安全的实际。”核工业第二研究设计院的李工告诉记者。
 
 　　但在拟订的征求意见稿中，对配电端的农村水电尚未被列入“可再生能源”行列，因而在设计、制定和执行政策措施方面，仍存在阻碍农村水电电源电网发展的因素，水电、农村电气化工程、小水电代燃料生态保护工程、农村水电增收解困工程在农村地区还难以顺利实施。
 
 　　除了对该产业结构进行调整外，提出鼓励发展的优惠政策也是产业政策的重要内容之一。与火电发展受限相比，在水电、核电及可再生能源和新能源发电领域，《电力产业政策》也将提出促进其发展的一系列经济优惠政策和措施，如税收政策等。资本市场也将向水电类公司倾斜，水电类企业将获得更好的融资机会，如长江电力上市受投资者追捧就是不争的事实。
 
 　　产业政策助推垄断破冰
 
 　　电力行业打破垄断的改革始于1985年，先后实行了多家办电、允许外商投资电力项目等一系列改革，“独家办电”的局面被打破。2002年底，电力体制进行了迄今为止最为深刻的一次变革：国务院批准《电力体制改革方案》，新组建和改组的11家电力公司正式宣告成立，电力行业实现了厂网分开，引入了竞争机制。5大发电集团平均规模为可控容量3200万千瓦，权益容量2000万千瓦，还从地域分布上限定“各区域电力市场中的份额原则上不超过20%”。
 
 　　但这种拆分式的整合只是打破行业垄断的第一步棋。改组后的国家电力公司作为“电老大”，仍然拥有占全国46%的发电资产和90%的输电资产(电网)，电力“巨无霸”的垄断地位并未动摇，电力行业垄断依然严重。
 
 　　中国投资协会大中型企业委员会副会长、国家电力改革领导小组顾问陈望祥认为，作为指导全国电力改革发展的《电力产业政策》应积极推进电力体制改革。专家建议在总则中写入加快输配分开改革的内容，给多元化的电力投资主体创造一个公平的体制环境，调动多个积极性加快发展电力工业。
 
 　　以往，政府对某些行业的限制一直采取“市场准入制”，政府部门往往采取批准、注册、发放许可证、执照等方式，对投资主体和市场交易对象进入市场进行管理。针对电力市场准入改革，《电力产业政策》应区别竞争性环节和需要继续保持垄断的环节，继续放宽发电、售电和其他服务环节的市场准入，鼓励非国有资本以参股、控股方式进入输电、配电等垄断领域，改变现有改革偏重重组、忽视新厂商和新资本进入的局面。
 
 　　2004年的投资体制改革扩大了大型电力企业集团投资决策权，但没有建立针对电源结构的便捷通道。仔细研究过《电力产业政策(征求意见稿)》的一位电力集团老总认为，电力投资体制应该从针对电源结构优化角度出发，进一步简化和改革审批方式，建立分布式能源和热电联产审批的便捷通道，促进分布式能源和热电联产的发展。
 
 　　地方主管能源项目审批的部门也认为，产业政策应允许各地可以考虑根据城镇发展规划制定热电联产的发展规划，规划内的项目审批权限可以下放给地方政府。而电力项目审批的内容要从经济性指标转移到加强用地、安全、环保和对公众的影响等方面的社会性指标上来。
 
 　　专家建议，为推动电力超前发展，更需要加快市场化的电力体制改革。通过资本、金融、债券、股票、产权交易等市场筹集资金，实行多投资主体、多资金渠道、多种办电模式，将是电力产业发展的重要资金来源。
 
 　　对此，《政策》鼓励电源项目投资主体多元化，非国有资本及外资参与电力建设和市场竞争享受平等待遇，其合法权益受法律保护。专用网络电网项目投资主体可以实行多元化，也可以引入竞争，授予特许经营权。在电网企业管理配套设施完善后，电网的公用网络投资也可采用竞争性招标的方式，实现投资主体多元化。电源和电网项目资本金占项目总投资的比例应不低于20%。在区域电力市场内，单一发电集团所占份额不应超过20%。
 
 　　对于风电、垃圾发电等新发电方式，国家则向各类资本开放，鼓励各类投资主体参建电厂。重庆同兴垃圾焚烧发电厂就是一家国有、民营共同出资1.01亿元建设的电厂，其建设运营公司同兴垃圾处理有限公司的投资方既有中国环境保护公司、重庆市开发投资公司等国有企业，也包括北京保罗投资有限公司等民营企业。这家以BOT方式兴建的垃圾发电厂，目前正以较低的投资高效运作，成为西部首座花园式垃圾焚烧发电厂。未来，民资、外资将成为新能源与可再生能源发电的主力军。